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乡镇人大财政预算监督工作存在的问题及对策

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2017年3月30日,贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过《贵州省预算审查监督条例》(以下称《条例》),并从2017年7月1日起实施。《条例》规定,本条例适用于本省县级以上人民代表大会及其常务委员会,以及乡、民族乡、镇(以下称乡镇)人民代表大会对预算的审查监督。根据乌当区人大常委会2018年工作安排,区人大财经委及部分兼职委员在区人大常委会分管副主任的带领下,围绕《条例》的贯彻落实,近期到各乡镇对乡镇政府在财政预算编制、执行及乡镇人大对本级财政预算进行审查监督情况开展走访调研,形成调研报告如下:

一、乡镇人大开展预算监督工作的现状

我区乡镇在每年第一季度召开的人民代表大会上,除听取和审议乡镇人民政府工作报告外,还审查上一年度本级财政预算执行情况和批准本年财政预算。大会期间,设立临时预算审查小组,预算审查小组由3-5人组成,在大会主席团领导下开展工作。预算审查的主要内容是本级一般公共预算。大会闭幕后,在乡镇政府公开栏对上一年度预算执行情况及本年度预算草案进行公示,接受社会监督。

二、乡镇人大预算监督工作存在的问题

根据《预算法》和《条例》规定,乡镇人大承担着对本级财政预算监督的重要职能。但在具体工作中,由于受乡镇人大无常设工作机构,预算监督机制不够完善、专业人才匮乏等诸多因素的影响,存在许多共性问题。

一是认识不到位。大多数乡镇人大认为,财政资金管理和使用是政府的事,监督预算就是监督政府,查找问题就是给乡镇长找茬,造成乡镇人大普遍存在不愿监督、不敢监督的问题。而大多数乡镇政府认为,我区乡镇之间综合经济发展差距大、水平低,区域经济发展不平衡,财政管理体制不顺,事权与财权严重不匹配等原因,大多数乡镇尤其是北部乡镇税源严重不足(除东风镇外),维持基本运转和项目建设主要依靠上级财政转移支付和专项资金补助,本级财政资金盘子小,自有财力薄弱,乡镇政府可调控空间不大,预算编制上级财政部门怎么要求就怎么编,预算执行完全是按照资金调拨情况“见子打子”,导致普遍存在预算编制、执行要接受人大监督的认识缺位问题。

二是编制不完整。大多数乡镇财政预算主要体现一般公共预算,政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算未体现在预算内。同时,预算草案中没有收入预算表、支出预算表和收支平衡表,对预算编制原则、收支政策、重点支出和重大项目投资预算安排、政府债务、上级转移支付情况、专项资金使用情况以及与预算有关的重大事项等没有作出重点说明,导致预算草案编制不完整。特别是政府房屋租赁收入、土地征拆工作经费等预算外资金未纳入预(结)算,导致该项资金存在体外循环无法监督。另外,区级财政对乡镇预算安排每年大多在4-5月才下达,加之市、区两级对转移支付资金、专项补助资金计划下达和拨付时间较晚,导致乡镇政府向人民代表大会提出的预算草案可操作性不强、质量不高,发生预算调整的可能性增大。

三是审查不严格。由于乡镇人大无常设财经专门(工作)委员会,预算草案一般没有经过初步审查就直接提交大会审议。加之乡镇每年第一季度召开的人民代表大会,没有选举任务一般只开2天,由于会期短,懂经济、懂财务代表少,大多乡镇人大采取临时设立预算审查小组方式象征性开展初步审查,导致预算审查和预算草案批准走走过场、流于形式。

四是监督不规范。乡镇人民代表大会审查通过本级财政预算草案后,乡镇人大在闭会期间对上级财政部门批复预算和实现预算措施的落实情况、预算收支执行的情况、重点支出和重大投资项目预算执行情况、上级转移支付资金的安排和使用情况、对下级转移支付情况等,没有定期听取汇报,没有开展专项调研和视察,更没有对政府提出审查意见,日常监督基本处于空白。特别是乡镇政府对预算进行调整时,既不编制预算调整方案,也不报乡镇人民代表大会审查和批准,随意性较大。

五是公开不全面。乡镇人民代表大会结束后,政府只对大会审查批准的决算相关信息进行公开,预算、预算调整基本没有公开,并且公开的内容大多仅为收支情况,没有明细表。公开方式在多采取在乡镇政府公开栏上进行公示,方式单一,群众知晓率较低,参与监督面较窄,没有较大现实意义。

三、做好乡镇级财政预算监督工作的建议

党的十九大报告指出,支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权,更好发挥人大代表作用,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。综合调研走访的情况,提出以下建议:

(一)增强监督意识,强化组织领导。乡镇人民代表大会对本级财政预算开展监督,是法律赋予权利和职责,也是有效监督政府“钱袋子”重要手段。一要增强法治意识。乡镇党委、人大、政府要加强《预算法》《条例》等法规学习,从思想上充分认识人大依法监督财政预算的法律地位,党委要加强对财政预算工作的领导,人大要积极的主动依法开展预算监督工作,政府要主动依法接受人大的预算审查、监督,从思想上真正解决党委不重视监督、人大不愿主动监督、政府不愿接受监督的问题。二要加强组织领导。区委、区人大常委会、区政府要切实加强领导和指导,积极帮助乡镇人大解决存在的困难和问题,为开展预算监督工作创造良好条件。区委对乡镇预算监督工作要提出工作要求,明确乡镇党委特别是党委书记要切实加强预算监督的领导;区人大常委会要结合实际,充分借鉴省内外先进地区的做法和经验,制定加强预算监督工作的办法或规定,加强对乡镇人大预算监督工作的指导,使乡镇人大充分发挥预算监督职能;区政府要进一步完善乡镇财政管理工作体制机制,在加快乡镇经济发展的同时,根据经济发展水平及乡镇财政支付的实际需要,逐步增强乡镇财政的保障能力,进一步减轻乡镇的工作压力;区财政局要切实加强对乡镇财政所的业务指导,强化业务培训,着力提升乡镇财政预算编制及预算执行的质量。三要提高自身素质。建立乡镇人大代表和预算审查监督工作人员培训机制,着力加强对预算法律法规、财经知识等内容的学习培训力度,切实解决人大代表听不懂财政报告、监督无从下手的问题。

(二)完善监督机制,规范监督工作一是制定预算审查监督办法。区人大常委会可以制定《乡镇预算审查监督指导意见》,由乡镇人大根据实际情况制定本级《预算监督审查办法》,提交乡镇人民代表大会通过实施,弥补乡镇人大预算监督机制、制度上的缺陷,为乡镇人大开展财政预算监督工作提供强有力的制度保障。二是建立乡镇预算预审制度。乡镇人大在人代会召开前,提前介入对本级财政预算进行预审,并提出审查意见供乡镇政府作为修改和完善财政报告的参考,变事后监督为事前监督。三是提高大会期间预算审查质量。乡镇人代会在对预算草案作出决议前,要认真进行大会分组审议。乡镇人大代表中推选责任心强、懂经济财会知识的代表成立预算审查小组,预算审查小组一般3-5人组成,由乡镇人大主席担任组长,其他成员经乡镇人民代表大会确认后,由乡镇人民代表大会赋予预算审查小组职权开展监督工作。预算审查小组成员任职时限原则上在本届人民代表大会时间相同,确保预算监督的连续性,增强预算审查力度。四是加强闭会期间的预算监督。乡镇人大定期听取乡镇政府及财政所的预算执行情况报告,组织乡镇人大代表开展调研、视察活动,随时掌握预算执行情况,加强跟踪监督。预算审查小组做好闭会期间预算调整、变更情况的备案、初审,提出初步意见,交乡镇人大主席团审查备案,并通过乡镇每半年召开的人民代表大会作出决定,从而达到对财政预算适时的监督目的。

(三)突出监督重点,增强监督实效。结合实际,认真贯彻落实中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》,进一步加强预算审查监督工作。一要高度重视预算编制工作。乡镇党委、政府要把预算编制作为乡镇财政工作的基础和重要内容,不能因为有区级财政部门统一的大类预算,就没有自己的明细预算,要对每年的预算早部署、早着手进行编制,做到支出合理、合法,重点突出,确保乡镇人大的监督有载体。二要强化对预算执行的监督。乡镇人大要把预算执行作为监督的重要内容,凡是预算执行不到位或没有执行的预算,要及是向政府提出审查意见。特别是政府在预算执行中要作调整的,必须经乡镇人民代表大会批准后才能执行,防止乡镇预算调整的随意性,维护预算的法律性、严肃性。三要围绕群众关心关注的热点、难点问题开展预算监督。随着近年来乡镇政府承担实施的各类项目逐步增多,资金流动量逐年增大,按照“监督跟着资金走”的原则,乡镇人大要采取听取专题汇报、实地调研等方式,着重对政府性投资项目资金、民生工程资金、大扶贫项目资金、富美乡村建设资金等作为重点开展监督,实现人大预算监督从事后监督转变到事前、事中和事后全过程跟踪监督,提高监督检查的针对性和实效性。四要突出决算审查。财政决算是预算执行的年度结果,与财政预算相比,决算更能反映财政的实际收入情况,同时也是下年度预算编制的重要依据,因此应突出财政决算审查工作。五要加大预算公开。按照“公开是原则,不公开是例外”的原则,除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外,财政预算、预算调整、决算相关信息都要按规定及时向社会公开。同时,公开方式除政府公开栏公示外,还可通过政府门户网、村务公开栏等进行公开,并且公开内容按类、按项和能细则细方式公开,尽可能让群众看得懂、能明白,提高公开实效性。


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